Van Rijksplanologische Dienst naar onafhankelijk Planbureau
In de zomer van 2000 presenteerde de parlementaire werkgroep Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening zijn evaluatie van de ruimtelijke effecten van de
voorgaande beleidsperiode. De werkgroep oordeelde na afloop dat zulke
evaluaties stelselmatig zouden moeten plaatsvinden, en dat die taak niet paste
bij de Rijksplanologische Dienst (Rpd). De Rpd was een onderdeel van het
ministerie van Vrom ‘dat immers als rechterhand van de minister het beleid
moet uitwerken en verdedigen.’
Bij monde van voorzitter Adri Duivesteijn, destijds Kamerlid en nu wethouder
in Almere, drong de werkgroep aan op de oprichting van een onafhankelijk
nationaal ruimtelijk planbureau. ‘Hoe komt het dat zo’n bureau niet allang
bestaat?’, provoceerde Duivesteijn in een vakblad.
De behoefte aan een onafhankelijke ruimtelijke planfunctie won snel aan
draagvlak. Al op 1 januari 2002 werd de Rijksplanologische Dienst opgeheven en
ging het Rpb van start, met het algemene Nederlandse protocol voor de
planbureaufunctie als fundament. Dat protocol geldt ook voor het Centraal
Planbureau, het Sociaal en Cultureel Planbureau en RIVM.
copyright Carien Overdijk
verschenen in Binnenlands Bestuur 6 april 2007
Een doordraaiende onderzoeksmachine. Een universiteit zonder studenten. Een hyperproductieve uitgeverij. Het zijn soms scherpe typeringen die kenners en volgers van het Ruimtelijk Planbureau (Rpb) zich laten ontvallen. Om ze daarna weer snel te nuanceren. Dan volgen oprecht waarderende woorden over de hoge productiviteit en de gedegen wetenschappelijke aanpak van het Rpb.
Bijna allemaal hebben de zegslieden weleens prettig gesproken of samengewerkt met de directeur, Wim Derksen, of met zijn onderzoekers. Die goede relatie houden ze graag in stand, maar dat hoeft een kritisch oordeel niet in de weg te staan, vinden zij zelf.
In januari vierde de Rpb zijn vijfde verjaardag. Zo’n eerste lustrum is een goed moment om de balans op te maken. Doet dit instituut, dat met zijn zeventig voltijdbanen ruim vijf miljoen per jaar kost, waar het voor is opgericht? Wat is het effect van zijn rapportages? Een ronde langs politiek, wetenschap en de planologische praktijk levert een overwegend eensluidend oordeel op, ondanks uiteenlopende belangen.
Het Ruimtelijk Planbureau is razend productief en levert consequent kwalitatief hoogstaand werk af, dat staat voor iedereen buiten kijf. Maar stevige kritiek is er op het onderzoeksprogramma en de resulterende adviezen.
Die kritiek heeft alles te maken met de oorsprong van het bureau. ‘De oprichting van het Rpb was een aderlating voor Vrom’, blikt de Nijmeegse hoogleraar planologie Barrie Needham terug. ‘Bijna alle planning- en ontwerpdeskundigheid was in één klap weg bij het ministerie. Een gemis, want de Rijksplanologische Dienst (zie kader) verschafte tot dan toe grotendeels de input voor het ruimtelijk beleid.’
Dit beleidsinfuus van Vrom werd in 2002 radicaal afgekoppeld. De Rpb profileerde zich direct als een eigenzinnig, gedreven en onafhankelijk instituut, dat niet van plan was om als vrijgespeelde kloon van de Rijksplanologische Dienst voort te leven. De staf, aanvankelijk veertig voltijdbanen, kreeg versterking van jonge buitenstaanders en gezamenlijk werd er gezocht naar nieuwe werkvormen. Zo kwamen er ontwerpateliers, proeftuinen voor verkenningen. De directie wilde geen ook ellenlange meerjarenprogramma’s meer en koos voor de afbakening van losse onderwerpen in concrete projecten.
Waren de resultaten de eerste jaren soms wisselend en onduidelijk, vakgenoten houden het erop dat het Rpb wel móest pionieren. ‘Het was een zoektocht’, zegt Fred Schoorl, directeur van de beroepsvereniging Nirov en naar eigen zeggen een ‘kritisch supporter’ van het Rpb. ‘Ze waren eerst nogal introvert, op zoek naar een eigen profiel. Een puberfase. Dat uitte zich in een wat onvoorspelbaar en soms onduidelijk werkprogramma. Ik heb hier nu twee meter onderzoeksrapporten van het Rpb staan, maar hoeveel daarvan is ergens opgepakt?’ Wetenschappers als Needham en zijn Delftse collega Andreas Faludi, hoogleraar ruimtelijke beleidsstelsels, delen deze visie. Publicaties te over, maar het effect was vaak gering.
‘Misschien was het een lange aanloop’, erkent ook Rpb-incubator Adri Duivesteijn (zie kader), ‘maar inmiddels is het bureau goed op gang gekomen. Ze zijn een steeds belangrijker referentiekader voor het denken over ruimtelijke ordening, ze jagen het debat aan.’ Ook dat onderschrijven vrijwel alle ondervraagden. Het bureau komt de laatste jaren vaker met actuele thema’s, organiseert goedbezochte symposia en roert zich meer in het publieke debat.
Het rapport Unseen Europe (2004), over de ruimtelijke gevolgen van Europese regelgeving, markeerde die kentering. ‘Dat was uitstekend werk, baanbrekend.’ aldus hoogleraar Faludi. ‘Er is in binnen- en buitenland stevig op gereageerd. Het leidde tot een motie in de Eerste Kamer en tot vervolgonderzoek op Europees niveau.’
In 2005 maakten gedegen rapporten over de zogeheten ‘weidewinkels’ (Winkelen in Megaland), over wonen op het platteland en over het Groene Hart de tongen los. En vorig jaar ontketenden de onderzoeken naar verstedelijking langs de snelweg en naar de ruimtelijke identiteit van de Randstad openbare discussies. Nog recenter oogstte het rapport Krimp en Ruimte, een langetermijnstudie naar de gevolgen van demografische veranderingen, alom waardering. Zo verwerft het Rpb zich steeds meer gezag.
Maar het is een broos gezag. Want hoewel het protocol voor de Nederlandse Planbureaus voorschrijft dat ‘de werkprogramma’s worden vastgesteld onder verantwoordelijkheid van de betrokken ministers’, opereert het RPB in splendid isolation, in de woorden van Jaap Modder, bestuursvoorzitter van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen.
Waar andere planbureaus zich sufpuzzelen op beleidsvragen van bewindslieden, met ijzeren regelmaat monitors uitbrengen en parallelle scenario’s doorrekenen, lijken de vragen die het Rpb zich stelt min of meer los te staan van de politieke werkelijkheid. De eerste en enige Monitor Nota Ruimte die vorig jaar verscheen is een schrale oogst in een vijfjarig bestaan.
Bij nadere beschouwing blijkt het Rpb, in weerwil van het protocol voor Planbureaus, volledig zijn eigen opdrachtgever te zijn. Het directoraat-generaal Ruimte van het ministerie van Vrom, geleid door een milieuspecialist, doet weinig moeite om het planbureau aan te sturen.
Ook de beide raden van het planbureau, het Onderzoeksberaad en het Begeleidingscollege, bemoeien zich nauwelijks met de programmering. Het laatstgenoemde gremium, samengesteld uit vertegenwoordigers van andere planbureaus en van de ontwerppraktijk, komt nog maar tweemaal per jaar bijeen en bespreekt dan de kwaliteit van enkele geselecteerde rapporten.
Het Onderzoeksberaad, een multidisciplinaire club hoogleraren, is veel actiever betrokken, maar discussieert – in tegenstelling tot wat er in de statuten van het Rpb staat - vooral over het wetenschappelijke gehalte van het werk. ‘We hebben het soms ook wel over de programmering,’ aldus hoogleraar internationale economie Harry Garretsen, ‘maar dan meer organisch, tussen de bedrijven door. Het aardige van onze benadering is juist dat we er helemaal geen last van hebben of een onderwerp op een bepaald moment wel goed uitkomt in de beleidscyclus. Wij zijn geen raad van toezicht.’
De agendavrijheid die het Rpb aldus toevalt, leidt tot verwarring in de beroepspraktijk. ‘Ik vraag me vaak af, als ik hun rapporten lees: wie spreekt er nu tegen mij?’, zegt Mariet Schoenmakers, directeur concepten bij gebiedsontwikkelaar AM Wonen. ‘Dan krijg je dat de commissie-Kok zich uitspreekt voor een centraal Randstadbestuur, terwijl het Rpb bijna gelijktijdig een tegengestelde opvatting verkondigt. En die mening van de Rpb is dan alleen gebaseerd op een analyse van de bestaande situatie.’
De Rpb is volgens Schoenmakers te vrijblijvend bezig. ‘Ze houden zich helemaal niet bezig met procesvragen. Terwijl je juist dáár de urgente kwesties kunt zien aankomen. Hoe verloopt de implementatie van de Nota Ruimte? Wat betekent het nieuwe regeerakkoord eigenlijk? Het planbureau moet de inhoud van zijn onderzoeken aan het beleidsproces koppelen.’
Anderen, zowel bestuurders als praktijkmensen, vinden dat er tegenwoordig te snel ‘een meninkje’ van Derksen loskomt na een onderzoek. ‘Ze zijn er wel aan toe om wat meer opiniërend te werken, zoals Schnabel van het Scp zo voortreffelijk doet’, denkt Nirov-directeur Fred Schoorl. ‘Derksen heeft dat in zijn mars. Maar aan de presentatie schort het nog. Het debat moet ook niet geopend worden door het instituut zelf. De onderzoeksfeiten moeten voor zich spreken.’
‘Ze worstelen ermee’, weet hoogleraar Needham. ‘Derksen gaat aftastend te werk, hij is zich heel bewust van het mijnenveld. Beleidsstandpunten worden soms in tweede instantie afgezwakt.’ Misschien is die onzekerheid ook de reden dat het PvdA-verkiezingsprogramma, waaraan Derksen bijdroeg, uiteindelijk géén concrete ruimtelijke streefdoelen bevatte.
Willem Verhaak, campagneleider Ruimte en Landschap bij Milieudefensie, hekelt de laissez-faire-houding van de Rpb. ‘Ze propageren steevast de gedachte dat je als beleidsmaker maar moet meebewegen met de ontwikkelingen. Het Groene Hart geven ze maar gewoon op, van weidewinkels zeggen ze: die komen er tóch. En de vraag van de elite naar luxe landgoederen is zó dringend, daar moet je dan ook maar in meegaan.’
Ook Milieudefensie waardeert de Rpb-analyses. ‘Daar zijn ze gewoon goed in. Maar ze schetsen nooit beleidsalternatieven. En nooit waarschuwen ze: ho, stop, dit gaat niet goed.’
De invalshoek van de onderzoeken mag wel wat maatschappelijk relevanter, vindt Verhaak bovendien. ‘Het veelbesproken Bloeiende Bermen behandelt maar één deelaspect. Het is een visuele studie van de panorama’s langs de snelwegen. Terwijl we nog steeds geen gedegen onderzoek hebben van de overdaad aan bedrijventerreinen in Nederland. Iets waar de Vrom-raad wél om vraagt.’
‘De onderwerpkeuze moet sterker politiek worden aangestuurd’, vindt ook Adri Duivesteijn. ‘De Vrom-raad en de Tweede Kamer zouden de agenda moeten bepalen. Ruimtelijke ordening is een enorm belangenspel, en het Rpb is nu te voorzichtig. Schiphol is een mooi voorbeeld, dat opereert als een staat-in-de-staat. Het planbureau zou dat keihard moeten analyseren. En ja, het zou zich ook moeten profileren als een instituut dat beleidsrichtingen en échte alternatieve scenario’s presenteert. Het planbureau stopt nu bij de constatering dat de Randstad als netwerkstad niet bestaat. Zet dan ook eens een paar grote scenario’s neer voor de Noordvleugel en de Zuidvleugel.’
De voorzitter van de Vrom-raad, Henry Meijdam, toont echter geen enkele aandrang om het Rpb aan te sturen. Wel zegt hij de samenhang te missen in het onderzoeksprogramma van de Rpb. ‘Ik weet niet hoe de prioritering tot stand komt’, aldus Meijdam. ‘Ik ben terughoudend met het innemen van een positie, maar als ik het planbureau was, zou ik behoefte hebben aan een duidelijke focus.’
Duivesteijn formuleert het steviger. ‘Het Rpb is géén kennisinstituut. Staat dat op hun website? Dat klopt dan niet, het moet een plánbureau zijn. Ze zijn erg goed in het doorprikken van mythes, maar daarmee ben je er niet. Je moet ook tekenen welke ruimtelijke scenario’s dan wél mogelijk zijn.’ Verzucht dan: ‘Het is ook de tijdgeest, er wordt ook in het veld nauwelijks meer getekend. Ik wil rehabilitatie van het beeld, van de vorm.’
Onverschilligheid in de landelijke politiek en de bijbehorende slapte van Vrom lijken er de hoofdoorzaak van dat de thematiek van het Rpb zich in zuiver academische richting ontwikkelt. De onderzoeksvragen spitsen zich toe op een combinatie van ruimtelijk-technische, demografische en economische invalshoeken, meestal zonder koppeling aan maatschappelijke knelpunten en politieke ambities. En zonder vervolgstudies met alternatieve toekomstbeelden. Beeld produceert het Rpb soms heus wel, maar dan wordt het al gauw hobbyisme: leuke schetsen voor wonen op het platteland bijvoorbeeld.
Het bureau wordt in deze benadering gesterkt door de beide adviesraden, en door de vele andere academische relaties die de erudiete Derksen en zijn staf onderhouden. Zo groot is hun splendid isolation dus ook weer niet. Maar het politieke tegenwicht ontbreekt.
Het nieuwe kabinet en het regeerakkoord bieden weinig zicht op een sterkere aansturing. ‘Mevrouw Cramer van Vrom is gepresenteerd als milieuminister’, stelt de Nijmeegse hoogleraar Needham gelaten vast. Met hem vrezen bestuurders en ruimtelijke professionals dat het kabinet nu nóg sectoraler gaat kijken naar ruimtelijke vraagstukken. En dan die lege passage in het regeerakkoord: centraal wat moet, decentraal wat kan.
‘Het regeerakkoord, daar ben ik inderdaad niet optimistisch over’, erkent Duivesteijn vanuit Almere. ‘Daar is een leegte.’ Toch houdt hij vast aan de vrije positie van zijn geesteskind. ‘De wil om scherper te worden is bij Derksen aanwezig, ze kunnen nog veel markanter worden. Het land is nog steeds maakbaar, van mij mag het Rpb autonoom zijn plaats opeisen in dat politieke gat.’
CDA-Kamerlid Bas-Jan van Bochove wil, vanuit een liberaler standpunt, ook alles houden zoals het is. ‘De rapporten van het Rpb zijn voor de Kamer uiterst bruikbaar. Laat Vrom de uitkomsten maar vertalen naar beleid als ze dat willen. Van mij hoeft het niet. Ik vind het zalig dat Vrom niet zo stuurt. Het is een zegen voor dit land dat we van het centralisme af zijn.’