Moeten gemeenten zich terugtrekken uit de grondmarkt? En ontspant de grondmarkt als lokale overheden meer woonbestemmingen aanwijzen? Het zijn voorstellen van een onderzoeker van het Ruimtelijk Planbureau. Een interview, gevolgd door reacties van belangenpartijen.
copyright Carien Overdijk
verschenen in Cobouw augustus 2007
De grondhandel van de lokale overheid verhoudt zich slecht met haar publieke taak op het gebied van ruimtelijke ordening. Sinds de jaren negentig werken gemeenten met projectontwikkelaars samen en concurreren ze met private partijen om het bezit van ruwe bouwgrond. De aan- en verkoop van grond door gemeenten gaat sindsdien gepaard met ondoorzichtige afspraken die nadelig kunnen uitpakken voor het algemeen belang. Dat is een van de belangrijkste conclusies van het onderzoek ‘De grondmarkt voor woningbouwlocaties’ van het Ruimtelijk Planbureau. Onderzoeker Arno Segeren pleit ervoor dat gemeenten de grondhandel overlaten aan marktpartijen en zich beperken tot een faciliterende rol.
Meneer Segeren, hebt u al reacties van gemeenten gezien?
‘Ik heb gehoord dat gemeenten wel de voordelen zien van een faciliterend grondbeleid, maar geen enkele gemeente heeft bij mijn weten al uitgesproken dat ze deze koers gaat varen. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten herkent het beeld dat ik heb geschetst, maar spreekt zich niet uit over de conclusie van mijn onderzoek, dat een faciliterend grondbeleid in veel gevallen passender is. Dat begrijp ik niet.’
Waarom blijft de grondprijs alsmaar stijgen?
‘De waardeontwikkeling zit primair op de woningmarkt, niet op de grondmarkt. De schaarste aan woningen en de gestegen besteedbare inkomens hebben ertoe geleid dat de woningprijzen sterker zijn gestegen dan de bouwkosten. Daardoor valt er steeds meer te verdienen aan ruwe bouwgrond. Sinds de rijksoverheid Vinexlocaties heeft aangewezen om de woningproductie op te voeren is er een jacht op agrarisch land ontketend, niet alleen door projectontwikkelaars, maar ook door institutionele beleggers, bouwers en woningcorporaties. Die hebben op grote schaal land aangekocht in de verwachting dat het op termijn een bouwbestemming krijgt. Daar komt bij dat boeren en andere grondeigenaren ook steeds slimmer onderhandelen over de prijs.’
Als gemeenten ook slim in grond handelen kunnen ze toch winst maken ten behoeve van hun publieke taken?
‘Dat doen ze ook wel. Wat overblijft na verevening van winstgevende en verliesgevende locaties gaat naar de gemeentebegroting. Soms zijn er ook echt buitenkansjes, zoals in mijn onderzoek het geval van de gemeente Dongen. Een plaatselijke kerk was bereid om een groot stuk land voor een lage prijs aan de gemeente te verkopen. Zo’n kans moet je grijpen. En er zijn ook nog wel regio’s waar de druk op de grondmarkt relatief laag is. Daar is het logischer dat een lokale overheid zelf bouwgrond aankoopt.
Maar voor de meeste gemeenten geldt dat niet?
De meeste gemeenten, zeker in de randstad en in andere verstedelijkte gebieden, hebben te maken met zware concurrentie op de grondmarkt. In zulke gevallen blijken aanvullende afspraken van gemeenten met boeren én projectontwikkelaars de grondwinst voor gemeenten flink te kunnen afromen en bovendien de kwaliteit van nieuwbouwprojecten aan te tasten. Agrariërs weten allerlei aanvullende condities te bedingen, projectontwikkelaars beknibbelen in de planfase op zaken als openbaar groen en sociale woningbouw. Bovendien loopt de overheid een onnodig financieel risico met de handel in grond. Als de huizenprijzen gaan dalen, kunnen gemeenten er zelfs verlies op lijden.’
Kan de overheid niet beter grenzen stellen aan private grondtransacties?
‘De ontwikkelingen op de grondmarkt zijn niet terug te dringen. Gemeenten krijgen nooit meer hun oude monopoliepositie op het bouwrijp maken van grond terug, en het is ook maar de vraag of dát wenselijk is. Gemeenten moeten hun knieën recht houden. Ze moeten niet geheimzinnig hoeven doen over woningbouwbestemmingen, zodat speculanten blijven doorgokken. Ze moeten ook niet in achterkamertjes aan grondverwerving hoeven doen, zodat de gemeenteraad pas achteraf hoort wat er in portefeuille is. Als gemeenten openlijk meer en kleinere gebieden aanwijzen voor woningbouw, zoals de Nota Ruimte ook propageert, dan hebben ze een betere onderhandelingspositie. Maar dan moeten ze, om transparant en objectief te kunnen handelen, niet zelf partij zijn op de grondmarkt.’
Trekt de nieuwe grondexploitatiewet, die in 2008 in werking treedt, de verhoudingen niet recht?
‘Op zichzelf is die wet een prima instrument. Gemeenten kunnen daarmee ondermeer sociale woningbouw en een betere openbare ruimte afdwingen. Maar dat werkt pas echt wanneer een gemeente terugtreedt uit de grondmarkt en slechts de regie voert over de ruimtelijke ordening. En het is de vraag of dat gebeurt. Ik heb voormalig minister Dekker, die de wet heeft voorbereid, horen zeggen dat hij een stok achter de deur, een laatste redmiddel is. Als dat zo is, blijven de huidige, ondoorzichtige ontwikkelingspraktijken bestaan. Juist omdat ze nergens zijn geformaliseerd.’
Belanghebbenden reageren op de ideeën van het Ruimtelijk Planbureau.
Lianne van den Houten, beleidsmedewerker grondbeleid Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG):
‘Dubbelrol van gemeenten niet
ondemocratisch’
‘Er zijn grote verschillen tussen gemeenten onderling. In grondposities, in
deskundigheid, in de mate waarin ze zijn volgebouwd. Daarom willen wij vanuit
de VNG geen oekaze geven. Gemeenten moeten zélf bepalen hoe ze met de
grondmarkt omgaan. Wij bevelen aan om in ieder geval eerst de
Grondexploitatiewet uit te proberen voordat je je werkwijze verandert. Die wet
is géén laatste redmiddel. Als het goed is, werpt hij juist zijn schaduw
vooruit op de onderhandelingen met private partijen. Gemeenten kunnen met deze
nieuwe wet vooraf afspreken wie welke kosten draagt en dat in de
exploitatie-overeenkomst neerleggen. Dat bevordert ook de transparantie. De
Grondexploitatiewet zal afspraken en plannen beslist harder maken.
En die dubbelrol van gemeenten, marktmeester én marktspeler, hoeft niet
ondemocratisch te zijn. De gemeenteraad kan kaders stellen in een nota
grondbeleid. Daarin kun je ook vestleggen welke reserves nodig zijn om
eventuele verliezen te compenseren. Zeker gemeenten met goede grondposities
moeten die actief benutten. De grondprijs daalt echt niet wanneer je alles aan
de markt overlaat.’
Jan Fokkema, directeur Vereniging van Nederlandse
Projectontwikkelingsmaatschappijen (Neprom):
‘Gemeenten moeten meer bouwruimte
toewijzen’
‘De gemeente heeft als publieke partij inderdaad een tweepettenprobleem op de
grondmarkt. Ons streven is dat ze publiekrechtelijke instrumenten hebben om
hun taak te realiseren. Daarom hebben wij, met de VNG, het initiatief genomen
voor de Grondexploitatiewet. Maar dan moet ook helder worden wát precies het
publieke belang is. Van sociale woningbouw, openbare ruimte en en
beeldkwaliteit is dat duidelijk. Maar wat valt er nog meer onder?
Gemeenten schuiven zaken héél snel onder de noemer publiek belang, ze stellen
bijvoorbeeld ook eisen aan de aantallen huizen in bepaalde prijscategorieën en
aan het ontwerp van woningen. Wij vinden dat je bij zulke keuzes de markt zijn
werk moet laten doen. Met de nieuwe wet verwachten wij als
projectontwikkelaars meer vrijheid om individuele consumenten beter te
bedienen binnen die publieke randvoorwaarden.
Als gemeenten zich terugtrekken van de grondmarkt verwacht ik niet direct een
prijseffect. Veel grond ís al in handen van private partijen. Ik denk wel dat
de grondprijs zal stabiliseren als lokale overheden de plancapaciteit
verruimen, zoals het RPB en de Nota Ruimte voorstellen. Dat zou een goede zaak
zijn.’
Willem Korthals Altes, hoogleraar grondbeleid TU Delft:
‘Grondexploitatiewet niet flexibel
genoeg’
‘Mij lijkt het niet verstandig als gemeenten hun grondbedrijf opdoeken en zich
beperken tot pure toelatingsplanologie. Als je het internationaal bekijkt, dan
blijkt dat de stagnatie in de woningbouw toeneemt wanneer gemeenten niet zelf
ontwikkelen. Bouwgrond is een beleggingsobject. Met een actief grondbeleid
heeft een gemeente bovendien meer invloed op de kwaliteit van de bebouwing en
op stedelijke vernieuwing.
Van de Grondexploitatiewet moet je niet teveel verwachten, want hij is niet
flexibel genoeg. Een goede financiering vastleggen is lastig bij complexe
projecten, omdat die over een lange termijn lopen. In die periode moet je vaak
je plan weer aanpassen aan de ontwikkelingen op de markt.
Ik voorzie dat met een starre toepassing van de Grondexploitatiewet de
verwervingskosten zullen stijgen. De stijging van de verwachtingswaarde van
grond wordt namelijk als kostenpost meegenomen, en gemeenten moeten negatieve
exploitaties zelf bijpassen. Een self-fulfilling prophecy: de grondprijs loopt
op tot het niveau waarop de markt verwacht dat gemeenten bereid zijn te
investeren. De bestaande wetgeving zet hier geen enkele rem op.’
Hans Janssen, wethouder grondzaken en economie gemeente Tilburg:
‘Wij staan niet tegenover
projectontwikkelaars’
‘Wij zijn hier tot nieuwe verhoudingen gekomen met projectontwikkelaars. We
staan niet meer tegenover elkaar. Wij vertrouwen private partners totdat ze
dit vertrouwen schenden. Daarom kunnen we meestal goed samenwerken. Daarbij is
een actief grondbeleid van de gemeente nuttig, omdat je dan als overheid ook
middelen kunt verdienen om in te zetten op plekken waar er geld bij moet. En
overigens is de markt soms ook zélf in staat om publieke doelen te
verwezenlijken.
Een zuivere regiefunctie, omwille van neutraliteit, ambiëren wij hier niet. De
overheid is nooit neutraal, die heeft een publiek doel met eigen voorkeuren.
Maar als je in grond handelt, hoef je niet in achterkamers te opereren.
Grondverwerving is een privaatrechtelijke verantwoordelijkheid van het
college, maar we werken binnen het kader dat de gemeenteraad ons heeft
gesteld. Alle aankopen komen op een openbare lijst.
Méér bouwlocaties aanwijzen, zoals de Nota Ruimte en het RPB propageren, daar
ben ik niet voor. Je creëert daarmee ook weer onrust: bij omwonenden, bij
natuurbeschermers. En ik betwijfel of die verruiming de prijsdruk verlicht.
Dat we een hap uit het bestemmingsplan voor de nieuwbouwlocatie Koolhoven (zie
‘De Grondmarkt voor woningbouwlocaties’ van de RPB, red.) moesten nemen omdat
een particuliere grondeigenaar niet mee wil werken is een feit. Maar ik denk
niet dat we bij een groter aantal bouwlocaties wél medewerking hadden
gekregen.’
Willem van Leeuwen, voorzitter Aedes, vereniging van woningcorporaties:
‘Corporaties moeten korting houden op
grond’
‘Ik ben er nog niet uit of gemeenten er goed aan zouden doen om zich terug te
trekken uit de grondmarkt. We weten ook nog niet wat het effect wordt van de
aankomende Grondexploitatiewet. Natuurlijk is het goed als de de
volkshuisvestingstaak van lokale overheden niet wordt beïnvloed door belangen
van het grondbedrijf, maar soms is het ook juist goed dat overheden grond met
korting aan corporaties kunnen overdragen, om in ruil daarvoor een
wensenlijstje te laten uitvoeren dat het publieke belang voorop stelt.
Corporaties kunnen immers zelf niet teveel risico nemen op de grondmarkt.
Met het voorstel om het aantal bouwlocaties op lokaal niveau te verruimen,
zijn wij het van harte eens. En dat mag ook best op rijksniveau. Als je
extrapoleert wat er aan nieuwe woningen nodig is en wat er – vooral
binnenstedelijk - aan projecten vastloopt, dan ontdek je dat je maar zestig
procent realiseert als je je beperkt tot de som van je ambities. De realisatie
van de bouwopgave blijkt vaak erg moeilijk, door Europese regelgeving en door
langlopende inspraakprocedures. Dus we moeten méér projecten in ontwikkeling
nemen om er voldoende te kunnen realiseren. En ja, de grondprijs zal ook wel
iets zakken als er voldoende alternatieve bouwlocaties worden aangewezen.’